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作者简介：陈尚琼，余仁胜，教育部考试中心，北京 100084 陈尚琼，1982年生，女，湖北武汉人，教育部考试中心实习研究员，主要从事教师资格、考试评价研究； 余仁胜，教育部考试中心研究员，主要从事教师资格、考试评价研究。
新中国成立后，我国建立了独立的教师教育体系，但一直没有形成一套规范、完善的教师资格制度。1978年底召开的中共十一届三中全会决定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上，提出要大力加强实现现代化所必需的科学和教育工作。从此，我国开始了教育体制改革发展的实践探索，教师资格制度和教师资格考试制度逐步建立。
根据改革开放以来三次重大教育体制改革的实践，可以将我国中小学教师资格考试制度的建立过程大致分为三个时期。第一个时期是1978年至1993年，以《中共中央关于教育体制改革的决定》为指导，我国建立了中小学教师考核合格证书制度，为不具备合格学历的教师提供学习进修的途径，促进了教师队伍文化专业知识水平和教育教学能力的提高。第二个时期是1993年至2009年，以《中国教育改革和发展纲要》为指导，我国逐步建立了教师资格制度，与之配套的教师资格考试面向广大学历合格的非师范生和社会人员申请者，拓宽了教师来源渠道，逐步解决了中小学教师数量不足的问题。第三个时期是2009年至今，以《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)为指导，我国逐步建立了全国统一的中小学教师资格考试制度，并以此为抓手，推动和引导教师教育改革。
一、1978-1993年：建立中小学教师考核合格证书制度，促进教师队伍质量的提高
从1978年起，国家开始恢复独立的教师教育体系。当时整个教师队伍学历不合格的比例达到三分之一以上[1]，数量也严重不足，教师队伍的人才补充出现了断层，无法满足国家现代化建设的要求，提高在职教师的质量成为当务之急。
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“必须对现有的教师进行认真的培训和考核，要争取在五年或者更长一点的时间内使绝大多数教师能够胜任教学工作。在此之后，只有具备合格学历或有考核合格证书的，才能担任教师”，由此掀开了中小学教师进修的热潮。
为贯彻中央教育体制改革的决定，1986年我国先后出台了《中华人民共和国义务教育法》《中小学教师考核合格证书试行办法》《关于中、小学教师职务试行条例的实施意见》《国家教委关于幼儿园教师考核的补充意见》等法律法规，要求建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书。证书暂设教材教法考试合格证书和专业合格证书两种，均分为幼儿园、小学、初中、高中四个学段，考试内容包括教学方法、教育学和心理学基本原理、专业知识和文化基础知识等。1986年底从事教育工作不满20年且学历不达标的教师应参加教材教法考试合格证书考试，考试合格后，方可选择学历进修或者通过自学培训获得专业合格证书。随后，北京、内蒙古、吉林、四川、安徽、广东六个省份开始按照国家教委确定的各专业考试科目和教学大纲开展考试和培训试点工作[2]。
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经过一年多的试点，1987年10月国家教委召开考试试点总结工作会议，决定从1988年8月开始有计划地在全国进行中小学教师专业合格证书文化专业知识考试，并且制定了每年考试开放科目进度表。组织管理方面，规定教材教法考试合格证书考试由各省统一命题；专业合格证书文化专业知识考试小学和幼儿园学段由各省负责命题，中学学段由国家统一命题；省级教育行政部门成立考试机构，组织考试、评卷、成绩统计分析等。之后，考试教材陆续出版发行，原国家教委考试管理中心组织专家命制了1988年考试的42科试卷，教师进修院校、师范院校及一些师资培训机构也开展了一些有针对性的辅导和培训工作。
经过两年的探索，1988年7月国家教委发布《关于中学教师〈专业合格证书〉考试及格成绩与系统进修高师本科、专科单科结业成绩互相承认问题的通知》，初步理顺了考核合格证书制度与教师进修的关系。这为提高教师进修和培训效率、教师在取得专业合格证书后继续取得学历证书及尽快适应工作需要等创造了条件。
1991年，中学教师文化专业知识第一轮考试结束，小学教师已考过数轮[3]。由于重视和宣传的程度不同，各个地区合格证考试的进度差别较大。有些地区需要考试的人数已经很少，有些地方却还很多。针对这一实际情况，从1990年起，国家教委允许个别省份试点自主命题。1992年2月，国家教委发出通知，规定从1992年起将中学教师专业合格证书文化专业知识考试的命题权下放到省。
于今回顾，教师考核合格证书制度从当时教师队伍的实际出发，为未取得合格学历的教师提供了学习进修的新途径，且通过配套措施使合格证书在职务评聘、教师薪酬、考核和晋升等方面具有了与学历证书相仿的待遇，增强了合格证书的吸引力，调动了广大教师学习的积极性，促进了教育教学质量的提高，[4]也促进了教师学历合格比例的上升。从1985年到1993年的9年间，我国小学教师学历合格率从62.8％提升至84.7％，初中教师学历合格率从27.0％提升至59.9％，高中教师学历合格率从39.3％提升至51.1％。[5]
二、1993-2009年：实施面向社会的教师资格考试，以弥补师资力量的不足
教师考核合格证书制度运行时期，正值我国大力普及九年制义务教育，社会对中小学教师的需求十分巨大，合格证书考试奉行自主自愿的原则，不具有强制性。该制度的实施为探索教师资格考试制度的内涵和要求，提供了实践基础。随着我国教育事业的发展，依法管理教师队伍，严格教师准入制度，从根本上提高教师队伍的整体素质，成为时代的必然要求。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，将国家颁发教师资格标准确定为教育体制改革的内容之一，明确提出“中小学逐步实行教师资格制度和职务等级制度”。1993年10月全国人大通过的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)规定：“国家实行教师资格制度”，1995年9月正式实施的《中华人民共和国教育法》也规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度”，明确了教师资格制度的法律地位。1995年12月，国务院发布《教师资格条例》，对教师资格考试的分类、适用、对象、报考条件、考试内容、主管部门、承办机构等作出了安排。为落实教师资格考试，国家教委人事司委托考试中心研究、制订了考试科目设置方案、考试组织管理办法等。[6]
考虑到当时有一部分教师很难达到合格教师的条件，但是在过去特殊的历史条件下为我国教育事业作出了很大的贡献，加之社会保障制度尚未建立、人事制度改革还没到位等客观原因，1995年12月国家教委颁布了《教师资格认定的过渡办法》，提出“1993年12月31日前在岗人员，凡具有教师职务，连续两年考核合格，可通过过渡取得相应资格”。截至1997年底，全国共有1026万余名教师通过这种“自然认定”的方式获得教师资格。[7]另外，1998年4月至12月，教育部在上海、江苏、湖北、广西、四川、云南六省市的部分地市进行教师资格认定试点工作，对1994年后新补充教师及社会人员申请者进行认定，共有15万人获得了教师资格。[8]
经过过渡和试点，教师资格制度和教师资格考试制度产生了广泛的社会影响，促进了《教师法》配套法规的完善和教师队伍建设中一些突出问题的解决。但是，我国中小学教师数量严重不足的状况一直延续，仅靠师范院校培养教师，不能满足中小学生人数增长的速度。对此，中共中央、国务院1999年6月发布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出“全面实施教师资格制度，开展面向社会认定教师资格工作，拓宽教师来源渠道”。2000年9月，在总结教师资格过渡工作和面向社会认定教师资格试点工作经验的基础上，教育部颁布了《〈教师资格条例〉实施办法》，首次规定申请者应具备法律规定的相应学历，各级各类师范教育类专业毕业生可持毕业证书直接认定相应的教师资格，而非师范生和社会人员需要参加相应的考试(主要是教育学和心理学)，考试合格后，方可申请教师资格认定，在认定环节各省根据实际情况组织面试和试讲。随后，教育部考试中心研究、制定了《教育学考试大纲》和《教育心理学考试大纲》，修订了考试组织管理办法[6]，各省也开始制定具体实施细则。
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2001年1月，全国教师资格制度实施工作会议在北京召开，标志着我国教师资格认证制度开始进入实施阶段。在教师资格过渡阶段被暂缓认定教师资格的在编正式教师，1994年1月1日以后进入教师队伍的人员和符合教师资格认定条件的社会人员，可以根据法定程序获得教师资格。随后，教育部印发了《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》，对实施教师资格制度的法律和政策依据、认定条件和程序、非师范生补修两学、教育教学能力考察和特许条款等作了进一步的规定。为检查督促各地实施工作，教育部分别在河南和四川召开了教师资格制度实施工作汇报会，各地汇报交流了教师资格制度实施工作的进展情况，对教师资格制度实施工作中的若干具体政策问题达成共识，为首次面向社会认定教师资格工作的顺利开展奠定了基础。
全国教师资格制度实施工作会议召开后，各地根据新的情况，对本地的工作重新作了安排。全国31个省级教育行政部门陆续成立了“教师资格制度实施工作领导小组”及其办公室，举办教师资格制度实施工作培训班，提高教师资格认定工作人员的业务能力。同时，各地采取多种形式，向社会广泛宣传实施教师资格制度的意义、法规政策、实施步骤和时间安排等。2001年底，全国多数省份开始全面实施教师资格制度，陆续开展面向社会的教师资格考试和认定工作。①到2004年底，全国完成首轮教师资格认定工作。据统计，从2001年到2004年，全国32个省市区约认定在职教师和社会人员608万人。[7]
面向社会的教师资格考试吸收了许多大中专学生进入到中小学教师队伍中，拓宽了教师来源，缓解了教师数量严重不足的状况。
三、2009年至今：实施全国统一的教师资格考试，使教师职业走上专业化
经过多年的努力和实践，面向社会的教师资格考试制度成效明显。但是，实施过程中存在的问题也日益凸显。例如，各地考察标准不统一、不够规范，有些地方把关不严，考察的有效性不足；笔试内容主要是教育学和心理学，缺乏教育教学能力的内容，难以有效评价考生对教育专业知识的理解和掌握程度。[8]另外，1999年起实施的高校扩招政策和允许非师范院校参与教师教育政策，由于缺乏配套的教师教育机构资质标准和完善的教师教育质量保障体系，使得每年毕业的师范生数量远远供过于求，而且质量参差不齐。因此，需要制定新的教师资格考试标准和考试大纲，所有申请者一视同仁参加专业机构组织的考试，提高中小学教师队伍的质量。为此，从2009年起，教育部开始着手准备全国统一的中小学教师资格考试改革。按时间顺序，可以分为三个阶段。
第一个阶段是标准制定和方案研发阶段(2009年至2011年9月)。2009年3月，教育部发出《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，强调教师资格认定中要进一步强化教育教学能力，要求“所有申请教师资格的人员必须通过由省级教育行政部门统一组织的教育教学能力测试(包括综合笔试和实践能力测试)”，规定“国家教育考试机构负责研制测试大纲、建设试题库、组织命题和考务等工作。省级教育行政部门按教育部审定的测试标准和测试大纲组织实施”。
2010年7月，中共中央、国务院印发了《教育规划纲要》，指出“要健全教师管理制度。完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关。国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求”。同年12月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，健全教师管理制度、加强教师队伍建设被确立为改革试点的十大任务之一，并明确指出要开展教师资格考试改革和教师资格定期注册试点。为贯彻落实中央改革文件的精神，教育部考试中心组织专家开展了大量前期研究和准备工作，研制了考试方案、考试标准、考试大纲，研发了包括网上报名、机考、阅卷、面试测评在内的四大考试系统，并开始建设笔试和面试题库。
第二个阶段是试点过渡阶段(2011年9月至2013年9月)。2011年9月，教育部召开中小学和幼儿园教师资格考试改革和定期注册制度试点工作启动会，决定在湖北、浙江开展试点工作。会后，教育部印发《关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点的指导意见》，对考试标准、考试对象、报考条件、考试内容与方式、组织与实施等作出具体指导。10月，教育部公布《考试标准(试行)》以及笔试部分和面试部分的《考试大纲(试行)》，确定教师资格考试幼儿园学段的笔试科目为综合素质以及保教知识与能力两科，小学为综合素质以及教育教学知识与能力两科，初中、高中为综合素质、教育知识与能力、学科知识与教学能力三科。学科知识与教学能力分语文、数学、英语、思想品德(政治)、历史、地理、物理、化学、生物、音乐、体育与健康、美术、信息技术13个专业，合计共32科。11月26日，改革后的首次笔试正式开考，湖北、浙江的约2.8万人参加了考试。[9]
2012年4月，教育部办公厅印发《关于2012年扩大中小学教师资格考试改革和定期注册制度试点工作的通知》，决定在浙江、湖北两省的基础上，新增河北、上海、广西、海南四个省份。截至2013年上半年，试点阶段4次考试共有280768人次参加笔试，通过率为36.2％；105621人次参加面试，通过率为73.1％。考试方法和内容得到广泛认可，基本取得预期的成效。在总结试点经验的基础上，教育部于2013年8月印发《关于扩大中小学教师资格考试与定期注册制度改革试点的通知》和《关于印发〈中小学教师资格考试暂行办法〉〈中小学教师资格定期注册暂行办法〉的通知》，决定从2013年下半年起，向全国推广中小学教师资格考试。
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第三个阶段为全面推开阶段(2013年9月以后)。截至2014年下半年，教师资格考试推广到浙江、湖北、海南、广西、河北、上海、安徽、山东、贵州、山西、江苏、陕西、吉林、福建、四川15个省(自治区、直辖市)。按照教育部计划，从2015年起，除少数地区外，将在全国范围内全面实施新的中小学教师资格考试制度。
自2011年下半年首次考试以来，6次考试合计共有816561人次参加笔试，309767人次参加面试，笔试、面试均合格人数为216794人。经过六年的努力，中小学教师资格考试制度改革工作取得了初步成效，制度框架已初步建立，这为进一步完善考试制度、改进命题工作、规范考官培训等奠定了基础，也为考试的进一步推广积累了宝贵经验。
改革后的教师资格考试实行全国统一考试，坚持育人导向、能力导向、实践导向和专业化导向，坚持科学、公平、安全、规范的原则，在报考学历条件、考试对象、考试目标、学段分类、考试科目、组织管理等方面均有所变化。
四、教师资格考试面临的问题及解决之道
目前，我国中小学教师资格考试制度的框架已初步形成，但还存在一些亟待研究和完善的方面：(1)健全相关法律法规体系，为教师资格考试制度提供保障。目前我国教师资格考试制度的法律依据主要是《教师法》《教师资格条例》《〈教师资格条例〉实施办法》等，对考试分类、适用、对象、报考学历条件、考试内容、主管部门、承办机构等的规定与现行要求不符，新颁布的《中小学教师资格考试暂行办法》等属于政策文件，级别不高，而且缺乏考试前期的相关培训、考务、管理、监督、惩罚等工作的明确规定与要求。应尽快专门为教师资格考试立法，确保资格考试制度有法可依。(2)建立教师资格考试制度与相关制度的协作机制。教师管理制度是一个系统工程，除了教师资格考试制度，还需要通过资格认证、教师培训、继续教育、聘任、考核评价、职称评定、工资保障、社会保障、贫困地区教师的培养政策等一系列配套措施共同作用，才能真正建立起吸引人才、稳定人才和使用人才的完整机制。(3)探寻能够形成激励机制的考试制度，变结果性考核为过程性考核。现行的教师资格考试主要考察考生在准入阶段是否能够达到资格要求，而在促进考生教育教学能力的提高、调动教师专业发展的积极性方面作用不足。应借鉴国外经验，根据教师职业生涯阶段性发展规律，设置不同标准的考核，激励教师终身学习，不断提升。(4)坚持走专业化发展的道路。要切实采取有效措施，培养专业化考试管理人员，建设专业化命题队伍，建立专业化考试组织机构，加强前瞻性研究，促进考试制度不断发展完善。